Мы практически не слышим новостей об оправданиях в суде. Некоторые уголовные дела вызывают демонстрации протеста в стране и становятся мировыми новостями. Сообщения о новых делах и приговорах нередко вызывают недоумение и раздражение. Или мы драматизируем ситуа­цию, когда говорим о катастрофическом обвинительном уклоне российского правосудия? Почему так много предпринимателей отбывают наказания? Как на самом деле устроена эта система и кто, в конце концов, эти судьи?

Сегодня на большинство наивных вопросов об устройстве российского правосудия есть хорошие ответы. Значительная их часть собрана в книге, которую вы держите в руках. Это статьи из серии Extra Jus («По ту сторону права»), которую уже более трех лет ведут в «Ведомостях» сотрудники Института проблем правоприменения Европейского университета в Санкт-Петербурге.

По ту сторону права — потому что одного юридического подхода мало для того, чтобы понять, как работает система. И знания общих принципов работы следствия и суда тоже недостаточно. Нужно знать, как устроена отчетность российских правоохранителей, нужно понимать особенности отношений между структурами внутри судебной иерархии, нужно выяснить, какую роль играют суды в процессе отправления правосудия, нужно выяснить, наконец, кто и почему в России идет в судьи.

С этими вопросами исследователи разобрались и пришли к глубокому пониманию внутренней механики институтов правоохранения (см. главы «Судебная система» и «Правоохранительные органы»). Но пространство, находящееся по ту сторону права и в то же время существенное для правосудия, еще больше. Оно не ограничивается внутренним устройством правоохранительных структур, а включает внешние факторы — большую политику, интересы большого и небольшого бизнеса, интересы элиты. Ведь правоохранительные институты решают в России множество задач, не связанных с преступлением и наказанием (см. главу «Право и общество»).

Те, кто говорит «если вам что‐то не нравится, идите в суд», как будто уверены, что в России есть действующая система защиты прав граждан. С точки зрения тех, кто с ней сталкивался в действительности, такой системы, как автономной от исполнительной власти и вообще функционирующей, не существует. Взгляды на законы и их применение сильно расходятся — вплоть до полной противоположности — при взгляде сверху и при взгляде снизу.

«С точки зрения господствовавшей в последнее десятилетие философии управления, это не кризис, а нормальная работа, — объясняет Вадим Волков, в каких случаях правоохранительные органы бездействуют, а в каких действуют (см. статью «Кризис управления»). — Нарушения устраняются. Граждан вынуждают жаловаться напрямую первым лицам государства. Создается иллюзия, что это укреп­ляет авторитет главы государства. В режиме ручного управления милиция, следствие, прокуратура, ФСБ, ФСКН, суды должны действовать именно так, т.е. по команде. А при отсутствии команды они работают на отчетные показатели и на собственный карман. Это и есть негласный контракт, пронизывающий всю систему управления».

Те, для кого закон и его применение суть элементы единого механизма власти, вроде бы должны быть уверены, что в России есть правоохранительная система. Но даже это уже под большим вопросом. Владимир Путин ставит в один ряд «полицию, следствие, прокуратуру, ФСБ, ФСКН, суд», как единый вертикальный механизм, но этот механизм работает только по команде, а значит и механизмом его назвать трудно. Без команды — это набор автономных структур, действующих не в интересах власти и тем более не в интересах общества. Чем дальше, тем меньше нынешняя правоохранительная система нужна кому‐нибудь кроме самой себя.

Это и есть ключевая политическая проблема страны. Власть не сосредотачивается, а распадается на атомы, как только исчезает надсмотрщик. А надсмотрщиков мало, и у них тоже есть интересы. Правоохранение все еще напоминает институт только благодаря сохранению архаичных правил отчетности, на основании которых право­охранителей награждают и наказывают, продвигают по службе и увольняют. Только эта система учета преступлений и наказаний («палочная») позволяет служащим все еще называться служащими. В противном случае они окончательно превратились бы в антисоциальных предпринимателей, зарабатывающих на своих полномочиях.

Система, по сути, работает только на удержание самой себя в некоторых очень широко понятых рамках, но все‐таки рамках. Это и только это оправдывает растущие бюджетные расходы на правоохранительные структуры и «реформы» судебной власти. Реформировать систему всерьез власти не желают, поскольку боятся утратить лояльность силовиков перед лицом растущей социальной напряженности (см. статью «Реформа порочного круга»).

Впрочем, и отказ от реформы представляет собой растущий риск. Череда показательных процессов последних лет, откровенное использование правоохранительной системы для решения частных и локальных задач делает такую необходимость все более очевидной. Страна переживает усугубляющийся кризис права.

Хорошо в этой ситуации только то, что в обществе вроде бы формируются признаки нового право­сознания — потенциального спроса на реальную защиту прав.

Культура правосознания никогда не была сильной стороной российского общества. Исторически недоверие к праву испытывали в России не только власти, но и властители дум. Идею верховенства права отторгали и защитники старины, и поборники социальной революции. И было это задолго до начала советского эксперимента, который был экспериментом не только политическим и экономическим, но и правовым. Славяно­филы, например Алексей Хомяков, обличали «юридизм» и «рационализм» западных церквей и обществ. Революционеры, в частности Георгий Плеханов, говорили о верховенстве революции над законом. Продолжателями этого направления мысли, похоже, видят себя сегодня некоторые политические лидеры и священнослужители. Но это направление, хочется верить, уже не определяет настроений общества. Русские не видели ценности в праве, писал в начале ХХ века правовед Богдан Кистяковский в знаменитой статье «В защиту права» в сборнике «Вехи». Недоверие к праву было, возможно, одной из главных причин общественных трагедий ХХ века в России. Сегодня спрос на право как на ценность ярко выражен.

Если не нынешней, то следующей администрации в России неизбежно придется заниматься глубокой реформой правовой системы страны. Проделанная исследователями Европейского университета в Санкт-Петербурге работа по изучению институциональной механики законотворчества и правоприменения в России и предложения по реформам обязательно будут востребованы.

Максим Трудолюбов,
редактор отдела «Мнения»
газеты «Ведомости»

Институт проблем правоприменения (ИПП) был создан 1 июня 2009 г. для проведения эмпирических исследований правоприменительных организаций и процесса применения законов и регулирующих норм в России.

Миссия ИПП — содействие реформе правоприменения и утверждению принципа верховенства права в России посредством проведения научных исследований, публикации и доведения до сведения широкой общественности их результатов, инициации общественных дебатов, выработки стратегических рекомендаций для всех заинтересованных сторон, включая тех, кто принимает решения, а также развития обучающих программ.

Основным объектом социологических, экономических и антропологических исследований института являются организации и группы людей, функцией которых является правоприменение: судов, правоохранительных органов (полиция, следствие, прокуратура), государственных регулирующих органов. Подход к исследованиям может быть сформулирован следующим образом. Смысл законов и других нормативных актов определяется их применением в конкретных социально-исторических условиях. Применение, в свою очередь, определяется не столько замыслом законодателя, сколько интересами правоприменителей, а также особенностями их социальной организации и профессиональной культуры. Именно эти последние аспекты и являются основным предметом исследований института.

Все научные издания, аналитические записки, колонки в СМИ и другие материалы доступны на сайте ИПП www.enforce.spb.ru.

Авторы сборника:

Волков Вадим Викторович — научный руководитель ИПП

Григорьев Иван Сергеевич — младший научный сотрудник ИПП, сентябрь 2010 — октябрь 2011 г.

Дмитриева Арина Викторовна — научный сотрудник ИПП

Панеях Элла Львовна — ведущий научный сотрудник ИПП

Поздняков Михаил Львович — научный сотрудник ИПП

Скугаревский Дмитрий Анатольевич — научный сотрудник ИПП

Титаев Кирилл Дмитриевич — ведущий научный сотрудник ИПП

Хованская Анна Валерьевна — ведущий научный сотрудник ИПП, март 2011 — февраль 2012 г.

Четверикова Ирина Васильевна — младший научный сотрудник ИПП

Шклярук Мария Сергеевна — научный сотрудник ИПП

Вадим Волков: Диктаторы и законы

Само по себе наличие дееспособной судебной системы не гарантирует верховенства права. Более того, авторитарные режимы успешно используют законы и суды для достижения стабильности. Судебные решения выглядят более легитимными в глазах граждан, чем административные акты правительства. Без гарантированной судебной защиты шансы привлечь иностранные инвестиции крайне малы. С появлением политической конкуренции правящая элита ищет в судебной системе защиту от произвола тех, кто может ее сменить в случае электорального проигрыша. Примерно такие соображения заставляли власти Испании времен Франко, Чили времен Пиночета, Бразилии времен Бранко, а также нынешнего Сингапура укреплять судебную власть с одновременным ослаблением ее независимости.

Достижения авторитарных элит на этом поприще принято обозначать понятием rule by law, что можно выразить по‐русски как «правление с помощью закона», или жестче — «диктатура закона». Правление с помощью закона подразумевает использование судебной системы для легитимации политического господства и реализации интересов правящей группы.

В отличие от этого принцип rule of law, «верховенство права», предполагает равенство всех членов общества перед законами, а также то, что именно правовые механизмы, а не какие‐либо другие средства являются основным способом защиты граждан — прежде всего от произвольных действий исполнительной власти. Для его реализации необходимо общественное устройство, предполагающее наличие сильного и независимого от власти правосудия, разделения властей, политической конкуренции и свободы доступа к информации (гласности).

Непременным условием rule by law, правления с помощью закона, является создание механизмов, обеспечивающих чувствительность судейского корпуса к интересам исполнительной власти. В Чили и Бразилии управляемость судей обеспечивалась созданием судебной бюрократии. Иерархическая организация, широкие полномочия председателей и процедуры аттестации предоставляют множество возможностей для увольнения судей. Институт пожизненного статуса там отсутствует. В Сингапуре лояльность судов обеспечивается системой ротации, при которой судьи назначаются временно и из числа членов специального юридического подразделения государственной службы. Зарплата судей верховного суда Сингапура определяется по личному усмотрению министра финансов. Будучи признанной лучшей в Азии в области коммерческого права, сингапурская судебная система тем не менее знаменита и большим количеством удовлетворенных исков о защите чести и достоинства со стороны исполнительной власти против журналистов или членов оппозиционных партий.

В России после 2000 г. дееспособность судебной системы возросла, а ее независимость снизилась. Под разговоры о судебной реформе и защите прав собственности в стране установилась типичная система rule by law со свойственным ей парадоксом: все по закону, но права граждан не защищены. Проведенные Институтом проблем правоприменения экспертные интервью показали, что в ее основе те же три механизма зависимости: бюрократическая власть председателей судов, сменяемость судей по воле исполнительной власти и материальная зависимость от последней. Но в российском случае к ним добавляется еще и советское наследие. Большая доля судей рекрутирована из рядов МВД и прокуратуры, поэтому ведомственные интересы частично транслируются и через остаточную корпоративную солидарность.

Тогда переход к верховенству права предполагает прежде всего демонтаж тех механизмов, которые ставят судей в зависимость от влияния, часто весьма завуалированного, со стороны исполнительной власти и групп интересов: это полномочия председателей судов, принципы набора и ротации судейского корпуса, а также низкая степень его профессиональной автономии.

01.04.2010

Вадим Волков: Новый сигнал Путина¹

Какими бы совершенными ни были тексты законов, законы сами себя не применяют. Это делают люди. Точнее, специально обученные и назначенные люди, являющиеся к тому же членами организаций, ответственных за правоприменение. Если сам закон не определяет своего применения, то откуда берется понимание того, как применять законы? Например, насколько активно искать монополистический сговор и насколько сурово наказывать нарушителей антимонопольного законодательства? Или сколько выявлять таких экономических преступлений, как мошенничество или растрата? Давать ли санкцию на арест подозревае­мого на время следственных действий и т.п. Степень активности (в том числе произвольной) право­применительных организаций — а это прежде всего полиция, следствие, прокуратура, суды и различные надзорные органы — зависит от сочетания их собственных интересов и принятой на данный момент политики. Допустим, собственные интересы им более или менее очевидны. Но вот как они «считывают» политику?

В каждой организации есть ведомственные инструкции, постановления пленумов или съездов. Но инструкции в российской действительности представляют собой слабую версию законов в части неопределенности своего применения. Большое значение имеют так называемые сигналы, которые российские госслужащие веками учились понимать и принимать в качестве руководства к действию. Это не только слова, произнесенные с высокой трибуны, и даже не высочайшие указы, а скорее действия, имеющие силу примера или необратимые по своим последствиям. В советской истории, например, показательные процессы над Бухариным и другими членами «правой» оппозиции стали сигналом к массовым репрессиям 1937–1938 гг., а публичное развенчание культа личности Сталина положило начало оттепели.

Если посмотреть на статистику экономических преступлений за последнее десятилетие, то хорошо видно, что число выявленных преступлений упало в разы с 2000 по 2003 г. вне зависимости от того, мошенничество это, отмывание, налоговые преступ­ления или растрата (типичные статьи для бизнесменов). Понятно, что разрозненные нарушители не могут демонстрировать столь согласованное поведение, а вот правоохранительные органы могут выявлять или фабриковать с разной степенью интенсивности, следуя определенной политике. В 2004 г. показатели выявления экономических преступлений выросли сразу на 20% и продолжали уверенно расти до 2008 г. Сигналом изменения уголовной политики по отношению к предпринимателям стало, по‐видимому, дело ЮКОСа. В 2008 г. рост прекратился, а с 2009 г. активность правоохранительных органов пошла на спад. Сказался и сам факт смены президента, и настойчивые попытки Дмитрия Медведева послать сигналы в защиту бизнеса. Но самый большой спад в возбуждении уголовных дел по экономическим преступлениям, аж на 33% по отношению к предыдущему году, произошел в 2010 г. Дали о себе знать перетряска в связи с полицейской реформой и поправки в части смягчения уголовного законодательства — и то и другое имело эффект сигнала.

Теперь Владимир Путин заявил о намерении выдвигаться в президенты, и это не может не стать сигналом, причем для всех, чья работа связана с толкованием и применением законов. Ведь это решение следует рассматривать как способ обращения с Конституцией РФ — Основным законом государства. Согласно Конституции, одно и то же лицо не может занимать должность президента страны более двух сроков подряд. Подобные конституционные ограничения призваны обеспечить сменяемость руководителя государства и предотвратить длительное единоличное правление. Как бы энергично ни начинал тот или иной политик, как бы он ни был популярен, конец длительного правления — это всегда сворачивание реформ, вертикальной мобильности, замедление роста или регресс. В страховке от таких моментов и заключается смысл или «дух» этого положения Основного закона. Знаковость принятого Путиным решения вне зависимости от того, что он сам думает по этому поводу, состоит в том, что буква закона — это одно, а дух закона — совсем другое. И пропасть между ними снова растет. Это, конечно, лучше, чем внесение поправок в Конституцию посредством референдума для сохранения власти — излюбленный прием популистской диктатуры. Но и комбинация с тандемом не пройдет бесследно для российской правовой культуры.

Это сигнал о том, какой может быть установлен стиль правоприменения: крайняя степень показного легализма при игнорировании смысла закона или интенции законодателя. Важно не только то, что каждый начальник будет иметь моральный аргумент, чтобы как можно дольше не уходить со своего поста. Еще более важно и даже опасно то, что каждый правоприменитель, имея перед собой такой авторитетный образец, будет смотреть на закон лишь как на формальность, которую надо соблюсти, а «решать вопросы» надо неформально. Исходя из всего предшествующего опыта можно предположить, что при таком развитии событий улучшение инвестиционного климата будет проблематично. Компенсировать плохой сигнал может продолжение полицейской реформы и возобновление реформы судебной системы, прерванной на рубеже 2003 г. Но и это вопрос «политической воли».

Вадим Волков, Арина Дмитриева, Элла Панеях, Кирилл Титаев: Точки торможения

Институт проблем правоприменения провел исследование «Эффекты, механизмы и локализация плохих институтов в российской экономике». Задача состояла в том, чтобы локализовать плохие институты — понять, в каком сегменте экономики они преобладают, а также оценить их негативный эффект, выраженный в дополнительных издержках и завышении цен на товары и услуги в России.

Для этого было проведено сопоставление российских цен на базовые товары и услуги с ценами стран Западной и Восточной Европы и США с поправкой на заработную плату и разницу в производительности труда в этих странах. Выяснилось, что в России существенно дороже: а) те блага, которые связаны с доступом к земле и строительством (жилая и коммерческая недвижимость, гостиницы, объекты торговли); б) те блага, спрос на которые формируют предприниматели (офисная недвижимость, кредит, отчасти отели). Блага, которые потребляет население в целом, находятся на сопоставимом (среднем) уровне цен и доступности с учетом более низкой российской производительности труда.

Экспертные интервью с собственниками или руководителями бизнеса в соответствующих отраслях показали, что наиболее существенные потери от плохих институтов возникают там, где предприниматель вынужден проходить через разрешительные процедуры, в первую очередь через процедуры, так или иначе связанные с правом на возведение или возможность использования зданий и помещений.

Ведомства, которые ответственны за эти проблемы, нетрудно перечислить. В первую очередь это те организации, которые участвуют в согласовании проектов зданий, во вторую — те, что отвечают за подключение объектов к инфраструктуре (вода, газ, электричество); в третью — те, которые контролируют аренду принадлежащих государству помещений (городских или ведомственных). Всего же, по оценкам респондентов, плохие институты добавляют от 25 до 30% к цене жилья и коммерческой недвижимости (в Москве — до 60%), около 15% — к торговой наценке в розничной торговле, около 10% — к цене услуг связи.

Вопреки общепринятым представлениям контрольные процедуры — такие как финансовая отчетность или проверки контролирующих органов — хотя и представляют собой постоянную дополнительную нагрузку на бизнес, но по сравнению с разрешительными процедурами размер этой нагрузки относительно невелик — 1–3% от оборота.

Каковы те институты, которые оказывают наибольший тормозящий эффект в российской экономике? Исследование позволило выделить следующие.

1. Низкая бюрократическая культура. Сроки согласований в России удваивают производственный цикл в строительстве. Если в Европе от бизнес-плана до открытия нового отеля проходит 2–3 года, то в России — 4–5. Часть этих сроков уходит на нулевой цикл проекта (согласования), но еще болезненнее то, что «инфраструктурные» согласования происходят, когда строительство уже идет, и их продолжительность обусловливает потери на процентной ставке по кредиту, которая как минимум в три раза выше, чем в развитых странах. Здесь следует заметить, что речь не идет о затягивании сроков с целью вымогательства откатов и взяток: даже в отсутствие коррупционных интенций российская бюрократия работает чрезвычайно медленно.

2. Взятки. В отличие от большинства отраслей в сфере недвижимости присвоение административной ренты до сих пор происходит через взятки наличными. По оценке строителей, размер таких выплат составляет от 5 до 15% стоимости проекта. При аренде наличная часть месячной платы может превосходить официальную в 10 раз.

3. Легализованная коррупция — монополии на проектирование. При множестве разрешительных ведомств существуют по виду частные компании, обладающие неформальной монополией на оформление тех или иных документов, необходимых для получения разрешений. Проектно-документные монополии устанавливают произвольные цены на свои услуги.

4. Короткие горизонты ведения бизнеса. Они проистекают из общей неопределенности в будущем своего бизнеса и возможности долгосрочного сохранения прав собственности. Это ведет к стремлению сократить сроки окупаемости и, соответственно, к повышению цены на блага (рост наценки).

Непосредственно те плохие институты, которые зашиты в недоступности жилья для населения и производственных помещений для бизнеса в России, по сравнению с другими странами, проявляются практически исключительно через разрешительные процедуры.

Негативное влияние институциональной среды на доступность благ в России практически полностью определяется административной рентой и процессом ее извлечения. Однако государственные чиновники извлекают административную ренту из бизнесов, зависимых от разрешительных процедур, — т.е. от того, кто сам приходит и о чем‐то просит, — намного в большей степени, чем из остальных.

Эффективность разрешительных процедур как источника административной ренты определяется способностью государства воспрепятствовать экономической деятельности в той области, к которой относится процедура. Таким образом, уязвимость фирмы как источника административной ренты определяется не «стратегической важностью» бизнеса, прозрачностью деятельности или незаконностью, а просто его стационарностью или другой формой доступности для регулятора или зависимости от него.

Наиболее доступны для вымогательства бизнесы, привязанные к материальным объектам, которые физически можно захватить (здания, цеха), к инфраструктуре, монопольно контролируемой государством (трубы, провода), к безналичным деньгам, фактически находящимся под контролем государства (крупный бизнес, фирмы с высокой долей добавленной стоимости, банки). Именно на них ориентирована бòльшая часть сложных и громоздких разрешительных процедур.

С другой стороны, блага, производимые фирмами, мало уязвимыми для влияния институтов извлечения административной ренты, доступны населению России ровно в той степени, в какой позволяет российский уровень производительности труда. Какой вклад вносят плохие институты в низкую производительность труда в России саму по себе — вопрос для другого исследования.

По аналогии с точками роста в экономике можно сказать, что существуют, по‐видимому, свое­образные «точки торможения»: зарегулированные секторы экономики, которые замедляют экономические процессы, удорожают развитие для всех участников рынка, и — в силу своей привязки к таким базовым факторам производства, как земля и инфраструктура, — передают по цепочке неэффективность контрагентам.

Побочным эффектом зарегулированности именно базовых отраслей является упрощение экономической структуры: чем длиннее технологическая цепочка, тем более в ней накапливается неэффективность, которую эти секторы экономики транслируют каждому из ее участников. Если предприниматели, занятые рутинной, относительно низкотехнологичной экономической деятельностью, более или менее научились компенсировать для себя эту неэффективность, то высокотехнологичные производства, требующие координации множества контрагентов, и в особенности инновации, подобная структура институциональных издержек губит на корню.

10.03.2011

Элла Панеях: Исключительный случай

Один из любимейших приемов законодателей, ставящих себе целью развязать руки силовикам и чиновникам, — четко и вменяемо прописать норму, защищающую права граждан и препятствующую произволу, а потом добавить к ней, что называется, открытый финал. Законодательные акты РФ пестрят скрупулезными, детальными описаниями полномочий того или иного органа или должностного лица с замечательной концовкой «и другие». К примеру, «сотрудник такого‐то контрольного ведомства имеет право в ходе проверки требовать…» — далее следует список различных документов, относящихся к компетенции данного ведомства, этак на половину страницы — и заключение: «а также другие документы». Что в переводе значит «любые». И действительно, получается, что требуют любые. Так, один из любимых приемов борцов с экономической преступностью — изъять сразу все компьютеры и всю отчетность у преследуемой фирмы, а то и — для повышения сговорчивости — у ее контрагентов, к которым никаких претензий у государства нет. Якобы в интересах следствия. Из этой же оперы нашумевшая пару лет назад история, когда в научно-исследовательском центре «Мемориал» прокуратура изъяла без описи уникальные архивные материалы (вернула через пять месяцев) под предлогом расследования дела о… предположительно экстремистской публикации в газете «Новый Петербург», не имеющей к центру никакого отношения. Следствие, если верить официальным объяснениям, имело основания считать, что в помещении «Мемориала» хранятся материалы, которые могут помочь расследованию. Положим. Но все‐таки предположить, что архивные материалы, возраст которых исчисляется десятилетиями, могут помочь в расследовании вопроса о том, кто допустил в 2007 г. публикацию антисемитской ст…